Комментарии поправок в Лесной кодекс.

 

Комментарии
поправок в Лесной кодекс
 
В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находятся на рассмотрении два законопроекта по внесению изменений в лесное законодательство: «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации»  (Электронная регистрационная карта за № 358872-5) - направлен в профильный комитет ГД 15.04.2010 года и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального надзора» (Электронная регистрационная карта за № 454517-5) – направлен в профильный комитет ГД 13.11.2010 года.
 Первый из законопроектов  принят в первом чтении только 06.10.2010 года. Этот текст на неполных 5-и страницах предполагал внесение изменений, в основном, по следующим направлениям:
1.     Урегулирование вопроса сплошных рубок в защитных лесах при осуществлении видов использования лесов по статьям 43-46 Лесного кодекса;
2.     Утверждение расчетной лесосеки по лесничествам и субъектам РФ на федеральном уровне;
3.     Передача полномочий по отдельным лесоустроительным действиям и установлению перечня должностных лиц, осуществляющих пожарный надзор в лесах, органам государственной власти субъектов РФ.
Не вдаваясь в характеристику степени важности выше приведенных поправок (мы на них остановимся ниже), заметим, что его второе чтение, которое должно было состояться 22.11.2010 года, перенесено на более поздние сроки без указания точной даты. Наверное, этому поспособствовало и то, немаловажное для принятия любого законопроекта обстоятельство, что к этой дате документ поправился из 5-и страниц до 37-и (в формате, опубликованном на сайте Гринпис). Конечно же, мы понимаем положение разработчиков, над которыми довлело соответствующее поручение Президента РФ с одной стороны, и состоявшаяся реформа управления лесной отраслью с вытекающими дополнительными полномочиями Рослесхоза – с другой.
Помимо трех основных направлений весенней инициативы, в ноябре появились новые блоки устранения «шероховатостей» лесного законодательства. Мы их сведем в следующие группы:
лесное семеноводство, включая введение дополнительного вида использования лесов «выращивание лесных растений с целью получения посадочного материала, используемого при лесовосстановлении и лесоразведении»;
охрана лесов от пожаров (примерно четвертая часть документа);
лесоустройство;
оценка эффективности и контроль со стороны Рослесхоза за исполнением субъектами РФ переданных полномочий;
лесное планирование,  лесохозяйственный регламент,  государственный лесной реестр;
государственный лесной контроль и надзор, пожарный надзор в лесах (также примерно четвертая часть документа);
режим использования защитных лесов и особо защитных участков лесов;
внесение изменений в другие законодательные акты, включая Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях, земельное законодательство, природоохранное и др. (также примерно четвертая часть документа).
Какой можно сделать вывод, внимательно проработав данный законопроект?
  Все помнят конкретное поручение Президента РФ Д.А.Медведева, высказанное на встрече в Сочи Первому вице-премьеру В.А.Зубкову, а затем, чуть позже,  и Руководителю Рослесхоза В.Н.Маслякову – в кратчайшие сроки провести «детальную инвентаризацию лесного законодательства»!
Как отреагировал новый Руководитель лесного ведомства на данное поручение, помним: революционных изменений лесное законодательство не требует, оно четко определяет права и обязанности всех субъектов лесных отношений, необходимо только внести определенные корректировки в сфере технологических процессов.
 Это позиция, и к ней следует относиться с уважением. А поскольку данная позиция прозвучала незамедлительно, точь-в-точь в день встречи Президента с Первым вице-премьером, т.е. 27.08.2010 года, то она является   убеждением в правоте своих действий и полной личной ответственности за последующие всевозможные административные решения первого лица государства.
Другими словами, нечего надеяться на  некое новое лесное законодательство, в ближайшее время следует ожидать инициативы ведомства совместно с аппаратом Правительства РФ по совершенствованию, с их точки зрения, «ряда технологических процессов» в существующем Лесном кодексе.  
На что хотелось бы обратить внимание?
Первое. Поправок очень много, что наталкивает на мысль – может быть, в самом деле, весь кодекс необходимо срочно менять? Хотя, подчеркнем, это только на первый взгляд. По сути своей,  все изменения можно было разместить на одной странице, а с учетом принятого в ГД формата – максимум на 5-и страницах.
Второе. Большинство поправок расширяют трактовки той или иной статьи действующей редакции закона или меняют ее. Если считать, что юридическая этика и стилистика языка составителей Лесного кодекса, мягко выражаясь, хромали, то предлагаемые нововведения вполне обоснованны. Хотя здесь, позвольте, с авторами не согласиться. Если мы пытаемся втиснуть в Лесной кодекс Правила пожарной безопасности в лесах, Лесоустроительную инструкцию, Закон о семеноводстве, Особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства защитных лесов, а также другие подзаконные акты и фрагменты смежных законодательств да еще в  искаженном виде, то это, простите, не федеральный закон, а философские размышления на заданную тему, спорные по всем позициям.
Если мы таким методом реагируем на национальную катастрофу лета 2010 года, то это заблуждение самих и тех, кому предназначаются для последующих действий данные поправки. Кому мы пытаемся объяснить, что такое «тушение, локализация, дотушивание, предотвращение лесного пожара», самим себе – тогда это понятно. Вот посмеются лесники, увидев такой толмач. И примутся тщательно «дотушивать»  тлеющие валежины и сучки. А частники и аграрии непременно создадут по границе с лесом 0,5 метровую минерализованную полосу, чтоб не платить установленный штраф. А то, что огонь с хорошим ветром просто ее не заметит, не беда – пусть горит уже лес, я все сделал по правилам.
Простите, это не сарказм. Обида и боль за близорукость.
Третье. Развивать лесное семеноводство – вещь нужная. На это упор делал  и прежний Руководитель Рослесхоза А.И.Савинов. Хотя юридических пробелов для реализации данного мероприятия предостаточно, как в действующем законодательстве, так и с учетом предлагаемых поправок.
 Не будем говорить обо всех трудностях. Возьмем хотя бы строительство селекционно-семеноводческих комплексов. Еще три недели назад в первом из вносимых после доработки вариантов поправок на лесных участках, используемых для выращивания лесных растений с целью получения посадочного материала, допускалось возведение объектов капитального строительства. Это штука серьезная и фантазий тут столько, насколько позволяет интеллект и аппетит. Прозвучала критика. Отреагировали. Сегодня согласились на временные постройки соответствующего целевого назначения. Но, тогда возникает резонный вопрос, почему в Законе о Бюджете на 2011 год фигурирует прямая строка по объектам капитального строительства собственности субъектов РФ? Ни много, ни мало, всего 1,8 млрд. руб. На шесть центров. Прежний Руководитель считал, что «красная» цена одного – не более 60-80-и млн. руб. Сейчас выходит, что они за год подорожали в 5 раз! Не в этом суть. Согласимся, что это все-таки объект капитального строительства, как не крути! Но дворец или замок с зимними садами и оранжереями тоже может соответствовать указанному целевому назначению.
Помимо приведенного казуса, объекта потенциального первостепенного внимания Счетной палаты и других фискальных органов, селекционно-семеноводческие центры – это не панацея успешного лесовосстановления и воспроизводства российских лесов  в целом. С нашей точки зрения, это очередной, завуалированный от лесоводов и общественности, трюк – сделать хорошую мину при плохой игре.
Четвертое. Чего хотели добиться составители поправок, на двух с половиной страницах пытаясь аргументировать мотивы изъятия полномочий у субъектов? Сегодня у Рослесхоза руки развязаны, критериев десятки, без каких-либо изменений законодательства. Похоже, что он просто ошарашен с неба взвалившимися полномочиями, а как подступить с их реализацией – полный мрак!
 Тем не менее, руководство страны поставило Рослесхозу, по-видимому,  непосильную задачу – дать предложения по дальнейшей судьбе нерадивых субъектов. И каков ответ – полномочия автоматически переходят к федеральному органу,  который, заметим,  за четыре года и до сегодняшнего дня никакой внятной эффективной политики по управлению лесами Московской области та и не проявил. Пожары прошедшего лета и беспрецедентное увольнение Руководителя Рослесхоза – тому объективное свидетельство. Как теперь этот орган  собирается управлять лесами Приморья или Сахалина, да хоть Рязанской области, не в географии дело?
Пятое. О лесоустройстве, лесоустроительном проекте, фонде информации о лесах и пр. Прежде чем подступать к этой тематике, Рослесхозу и Правительству РФ необходимо определиться, что такое лесоустройство: коммерческая услуга или неотъемлемый атрибут управления лесами? Не дав ответ на поставленный вопрос, невозможно вслепую пытаться реанимировать систему лесоустройства. Хотя авторы ее, похоже, и не видят. Главное, сформировать фонд информации о лесах, объявить его государственной собственностью и установить порядок использования. Как-то все это не вяжется с общей конструкцией Лесного кодекса, который, повторим, Руководитель Рослесхоза  по своему убеждению перечеркивать не желает.
 Если посмотреть на содержание государственного лесного реестра в статье 91, на известный и ныне действующий  Приказ МПР России № 187, то нельзя не заметить, что  материалы лесоустройства являются неотъемлемой частью реестра. Желание взять под контроль информационные потоки – вещь хорошая, но для этого необходимо одно непременное условие – лесоустройство должно быть государственным. А это предполагает функционирование строго отструктурированной вертикали его осуществления, гарантированные ежегодные финансовые потоки (бюджетные), решение социальных проблем тех, кто будет проводить лесоустройство (чего мы, ой, как не хотим делать!) и т.д. Пытаясь монополизировать информационные потоки, т.е. усиливая государственную функцию лесоустройства, и одновременно передавать субъектам РФ самостоятельно проектировать целевое назначение лесов – это несовместимые действия, чтоб не сказать резче!
Что же касается лесоустроительного проекта, то это, опять же, полное невладение ситуацией с реализацией лесного законодательства: куда девать лесохозяйственный регламент лесничества, проект освоения лесов да и Лесной план в том числе?
Не хочется опускаться до мелочей, все 37 страниц изобилуют неточностями, несогласованностью между собой предлагаемых изменений, а когда приводятся такие поправки типа «ведение государственного лесного реестра и внесение в него изменений», становится неловко, что авторы даже не знают, что ведение реестра – это не ведение за ручку ребенка в детский сад, а постоянная поддержка его в актуальном (измененном) состоянии.
Чего усиленное лесное ведомство пытается добиться приведенными поправками в Лесной кодекс? Для этого не надо быть гроссмейстером и прогнозировать развитие ситуации в управлении лесами  на 5-10 ходов вперед. Звучит банально, но это факт: поставить «галочку» в строке «Поручение Президента РФ и Правительства РФ» по проведению  «детальной инвентаризации лесного законодательства» и надеяться на благоприятные погодные условия, отсутствие кризисных явлений в лесной экономике и других катаклизмов, бурный поток инвестиций в лесную отрасль и т.д.  Или, перефразировав крылатую фразу Наполеона «Главное – ввязаться в драку, а там – посмотрим по ситуации!», можно сказать «Главное – полномочия мы получили, а там – как бог даст!».
Впрочем, хватит критики, весь документ сырой и, простите, неконструктивный. С нашей точки зрения, если не трогать всю идеологию Лесного кодекса, из того, что предложено авторами в ноябре, более-менее заслуживают внимания, только сохранившиеся в редакции весенние поправки.
Теперь добавим от себя, чего хотелось бы увидеть в кратчайшее время по совершенствованию, особенно, в части правоприменения, лесного законодательства:
·        Подробная регламентация видов лесохозяйственных мероприятий и других работ, осуществляемых без размещения заказов в соответствии с № 94-ФЗ (не только мероприятий по охране лесов от пожаров);
·        Поскольку Лесной кодекс нигде не предусматривает частную собственность на земли лесного фонда, воспроизводство лесов должно оставаться государственной функцией – это норма гражданского законодательства, или государство должно найти один из механизмов компенсации затрат арендатору (вариантов множество);
·        Четкая процедура использования лесного участка для нескольких видов использования лесов несколькими юридическими лицами;
·        Урегулирование рубок лесных насаждений на лесных участках, предоставленных для рекреационной деятельности, для научно-исследовательской и образовательной деятельности, для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, для ведения сельского хозяйства и определение права собственности на древесину на этих участках (только не надо, пожалуйста, ссылаться на проект освоения лесов);
·        Возведение ограждений на лесных участках, предоставленных для рекреационной деятельности (нынешняя редакция разрешает ограждать лесопарковые зоны, а не арендованные территории,  для любого читающего лесное законодательство  лесовода – это абсурд!);
·        Передача на уровень субъекта РФ полномочий по выделению и утверждению особо защитных участков лесов;
·        Приведение в соответствие земельного, лесного законодательства и Закона об ООПТ в части размещения на землях лесного фонда особо охраняемых природных территорий.
Теперь несколько слов о втором законопроекте, включенном в Календарь рассмотрений вопросов ГД на 21.12.2010 года. Ответственным за данный законопроект, который направлен на реализацию № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», является Минэкономразвития России. Заслуживает внимания то обстоятельство, что принятие предлагаемого законопроекта предполагает внесение изменений в 62 законодательных акта, в том числе и в Лесной кодекс. Кто является автором статьи 54 законопроекта по внесению изменений в лесное законодательство – неизвестно.
Важно другое. Все пункты статьи 96 Лесного кодекса, которые предлагались первым из выше упомянутых законопроектов, полностью перечеркиваются и сокращаются в 10 раз вносимым Правительством РФ вторым. Появляется понятие федерального государственного лесного надзора, без какой-либо его трактовки. На уровне субъектов эта функция может передаваться органам исполнительной власти субъектов РФ (при этом изменения в статью 83 не вносятся), а в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности и особо охраняемых природных территорий федерального значения – осуществляется непосредственно Рослесхозом (дополнительная функция в статью 81).
Последнее обстоятельство, наверное, вытекает на основании  предложений по данной тематике из выступления Премьер-министра В.В.Путина на круглом столе по развитию лесоперерабатывающей промышленности 29.09.2010 года. Кстати, опять же, по-видимому, по этой причине, в первом законопроекте на Рослесхоз возлагается дополнительно к полномочиям по Московской области организация тушения пожаров в лесах на землях обороны и безопасности и особо охраняемых природных территорий федерального значения, в равной степени, как и проведение лесоустройства. Тут, как говорится, комментарии излишни.

Нестыковка двух законопроектов только по одному вопросу плюс рассмотрение последнего в первом чтении в конце декабря 2010 года позволяет сделать вывод, что основная работа по внесению изменений в лесное законодательство еще не начиналась. Хотелось бы пожелать Федеральному агентству лесного хозяйства успехов на данном поприще, а заодно и активизировать работу по корректировке подзаконных актов, по которым проблем, мягко скажем, не меньше.



Новости