Правовое регулирование защитных лесов. Часть 1.

 

Уважаемый читатель! Перед Вами аналитический материал, представляющий собой независимый взгляд на проблему рационального использования защитных лесов. В первую очередь разговор пойдет о правовом регулировании их установления, а потом уже – и освоения. В результате принятия Лесного кодекса в 2006 году проблем здесь накопилось предостаточно. С годами, а прошло уже 5 лет, они не решаются, а если и решаются, то очень медленными темпами. Да это и темпом нельзя назвать. Происходят хаотические движения  из одной крайности в другую, кроме, как имитация деятельности, это назвать по-другому невозможно. У нас есть свое твердое убеждение, что в рамках нынешнего законодательства рассматриваемые ниже проблемы не будут решены никогда. Они обрастают снежным комом. Лесной кодекс по многим обсуждаемым нами позициям противоречит всем смежным законам, принимаемые периодические поправки не улучшают его содержание, а только вводят новые разночтения.

Глядя на авторов этой статьи, у Вас возникнет абсолютно справедливый вопрос: а Вы куда смотрели, находясь в гуще событий последних лет? Как соучастники, Вы также должны нести полную ответственность за случившееся, нельзя было допустить стагнацию, а практически, парализацию всей системы лесного хозяйства!

Однозначного ответа у нас нет. Оправданий или покаяний тоже не ждите. Один из нас руководствовался в своей деятельности рамками законодательства о государственной гражданской службе, другой -  неоднократно обсуждал эти и другие вопросы  среди коллег по профессии, вышестоящих руководителей,  вносил их в федеральный орган, но они, к сожалению, так и не нашли своего решения. 

Но когда-то же надо проблему озвучить публично! Идеология «всеодобрямства» обречена на гибель, история уже доказывала, и неоднократно, этот постулат. Поэтому наша главная задача не критиковать кого-то или что-то, а обнажить пласт целины, стоящий перед лесным сообществом страны, обладающей четвертью «мирового океана» леса, и пытающейся строить правовое государство.  Многим это чтиво будет не по нутру, кто-то задумается, другие похихикают, мол, с пожарами бы разобраться, а не с Вашей пустой болтовней. Каждому, как говорится,  свое.  Поймите правильно, мы так же, как и многие из Вас, любим русский лес, а оттого и неравнодушны ко всему в нем происходящему. Поэтому и решились высказать вслух то, что накипело, дальше так жить нельзя.

Мы благодарны редакции «Лесной газеты», которая во все времена решительно отстаивала интересы отрасли и размещала на своих страницах не только «бравые доклады» об успехах, но и позволяла взглянуть на обратную сторону медали, ту, которая иногда и не блестит.

 

В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации все защитные леса подразделяются на 4 основные категории:

·        леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;

·        леса, расположенные в воодоохранных зонах;

·        леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов;

·        ценные леса.

В свою очередь категория «Леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов», состоит из 6 подкатегорий, а категория «Ценные леса» - из 9 подкатегорий.  Указанный нами термин  «подкатегория» -  условный, поскольку в законе эти леса не обозначены никак, а следуют в перечислительном виде после соответствующих двоеточий.

О преимуществах или недостатках такого деления в настоящее время речь не идет. Мы говорим, в первую очередь, о преемственности законодательства в части бывших лесов первой группы и защитных лесов, куда нас нацеливает статья 8 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». Отметим, что упорядочения или упрощения такая классификация не дала, а вот сложности и неразберихи, несомненно, прибавила. Притом ее столько, что если щепетильно или, как принято в последнее время говорить на сленге, тупо следовать законодательству – конца-краю приведению функционального деления лесов страны в действующую, т.е. работоспособную,  систему не видать.

Если анализировать все категории и подкатегории, то  эта работа займет много нашего времени и Вашего внимания. Но на  отдельных из них хотелось бы остановиться, потому что ситуация с отнесением лесов складывается очень напряженная, растет число недовольных среди работников лесничеств и арендаторов и обращений последних  в судебные инстанции. 

Мы будем рассматривать только  две категории – «Леса, расположенные в воодоохранных зонах», и «Леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов».

 

Категория  «Леса, расположенные в воодоохранных зонах», выделена в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, согласно статье 65 которого ширина водоохраной зоны для реки или ручья устанавливается в зависимости от их протяженности:

·        до 10 км – 50 метров,

·        от 10 км до 50 км – 100 метров,

·        свыше 50 км – 200 метров.

Одновременно уточняется ширина воодоохранных зон вдоль озера Байкал, морей, водохранилищ, каналов, болот.  В соответствии с «Правилами установления на местности границ воодоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов», утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 года № 17, установление границ осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации  при реализации переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности. Таким образом, складывается интересная ситуация, когда по всем рекам, ручьям и озерам (их в России около 50 миллионов, это данные из Интернета, хотя даже примерного количества никто не скажет) субъектовые водные структуры должны установить водоохранные зоны, как на картах, так и на местности,  и занести их в соответствующие разделы государственного водного реестра. Из чего состоит работа по установлению границ водоохранных зон на местности, позаимствуем из упомянутых выше Правил:

а) определение ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы для каждого водного объекта в соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации;

б) описание границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водного объекта, их координат и опорных точек;

в) отображение границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов на картографических материалах;

г) установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов непосредственно на местности, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков.

Как видим, работа предстоит очень трудоемкая, особенно в горной труднодоступной местности. Да и среди равнины, чтобы ее выполнить, придется изрядно попотеть.

А дальше путем межведомственного взаимодействия  Федеральное агентство лесного хозяйства  запрашивает эту информацию у Федерального агентства по водным ресурсам (каким уж образом, неизвестно!), готовит документ по упорядочению категорий защитных лесов и организовывает технологическую цепочку  по приведению в соответствие лесохозяйственных регламентов и, конечно же, государственного лесного реестра. Так и только так должно быть по закону! Приведенная схема, по времени растянутая лет на 20 в самом оптимистическом режиме, а то и на все 40  – это еще полбеды. Ситуация усложняется еще одним обстоятельством.

В государственном лесном реестре информация по лесам, расположенным в водоохранных зонах, как и по другим категориям, приводится не только по площади: она должна быть развернута по породам, запасу, полноте, бонитету,  возрасту, категориям земель (покрытые лесом и не покрытые лесом земли, лесные культуры, гари, вырубки, сенокосы и т.д.).  Работники лесного хозяйства и лесоустроители знают, как к этому прийти – только «разрезая» существующую внутри квартальную информацию по выделам! Добавим, что расчетная лесосека также определяется по изначально сформированным хозяйственным секциям внутри каждой из категорий защитности. Если очень поднапрячься, то данная работа может быть выполнена, при обязательном соблюдении выше указанного условия,  лет за 10, а может и все 20! Т.е. понадобится полвека, чтобы привести в соответствие и реализовать на деле  небольшие части двух Кодексов! Не составляет труда все это осуществить  на практике только в понимании человека, абсолютно не представляющего суть проблемы и привыкшего судить только на основании отвлеченных итоговых цифр и рисующего руками по воздуху.

Каков понадобится для этого материальный ресурс, сложно сказать сразу и  однозначно. Ясно одно – речь идет о нескольких десятках миллиардов рублей!

На сегодня по данным государственного лесного реестра площадь лесов, расположенных в водоохранных зонах, составляет 7170 тыс. га. Как получалась эта цифра – одному богу известно! До принятия поправок  в Лесной кодекс № 442-ФЗ от 29.12.2010 года авторы закона полномочия по установлению границ водоохранных зон, как и лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов,  за каким-либо органом управления  молчаливо упускали. Но если кто-то считает, что сейчас этот вопрос разрешен в пользу Федерального агентства лесного хозяйства, то он сильно ошибается.

 Во-первых, в Положении о Рослесхозе (с учетом мартовских изменений 2011 года) речь идет о полномочиях по установлению границ ценных, эксплуатационных и резервных лесов. И только!  Во-вторых, следуя уже упомянутой нами статье 65 Водного кодекса «Установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством специальных информационных знаков, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации», который делегирует эти полномочия, как указывалось выше,  субъектам Российской Федерации (кроме водохранилищ).

Таким образом, площадь водоохранных зон 7170 тыс. га – абсолютно нелегитимная, в любом суде недоказуемая, да и, согласитесь, нелогичная. При ее установлении, как и по многим позициям реализации Лесного кодекса, органы управления на местах шли каждый своим путем, кто как понимает. Так, в отдельных субъектах Российской Федерации водоохранные зоны не установлены вообще. По нашим сведениям, таких 48, т.е. больше  половины, поэтому не будем их перечислять. Среди субъектов, где они установлены (подчеркнем, на бумаге!), отсутствует, какой бы то ни было, системный подход: судите сами, в Красноярском крае площадь водоохранных зон составляет 125 тыс. га, а в Республике Бурятия – почти 3 млн. га! Любой школьник, взглянув на эти цифры, расхохочется!

Анализируя все законодательные и подзаконные акты, мы убеждены, что те регионы, которые не ставили за самоцель любой ценой установить водоохранные зоны по берегам водных объектов, поступили вполне логично и, самое главное, действовали в правом поле. Противоположная сторона все нарушила и теперь в каждый момент могут возникнуть разбирательства в суде с предсказуемым исходом.  А шлейф тянется довольно приличный – неверно разработанные лесохозяйственные регламенты, проекты освоения лесов  и лесные планы, направленные на  соответствующее использование лесов, абсолютно нелегитимный государственный лесной реестр.

В отношении водоохранных зон – это еще не все поставленные проблемы. Сейчас Вы увидите, что их гораздо больше. Когда то же надо их озвучить!

В принятом в декабре 2006 года Лесном кодексе статья 102 «Защитные леса и особо защитные участки лесов» выделяла только «Леса, расположенные в водоохранных зонах».  (Кстати, если только «леса», то,  как быть с болотами, сенокосами, линейными объектами, т.е. с нелесными землями. На этот вопрос ответа нет, ясное дело, что здесь плутовство с терминологией. Ну, да ладно, сейчас о другом ). Потом, через полтора года, по инициативе Рослесхоза, поправкой от 22.07.2008 года № 143-ФЗ в категорию ценных лесов были дополнительно включены запретные полосы лесов по берегам водных объектов и нерестоохранные полосы лесов. Скажем прямо, сидят они, как седло на корове, абсолютно не к месту. Но таким образом была осуществлена попытка хоть как-то реализовать уже упомянутую нами статью 8 № 201-ФЗ «Леса первой группы и категории защитности лесов первой группы признаются защитными лесами и категориями защитных лесов, предусмотренными статьей 102 Лесного кодекса Российской Федерации». Другими словами, просто некуда было приткнуть запретные и нерестовые полосы, из первой группы лесов могло уйти ни много, ни мало, а 82770 тыс. га. Нам возразят, мол, предусмотрены же водоохранные зоны. А вот здесь как раз и зарыта собака.

Водоохранные зоны имеют максимальную ширину 200 м, а запретные полосы – 20 км. Как говорят в Одессе, почувствуйте разницу! Как же быть? Взглянем  в экскурс.

Запретные полосы вдоль рек и других водоемов впервые были установлены постановлением ЦИК и СНК СССР от 2 июля 1936 года № 66/1162. Это решение, направленное на регулирование гидрологического режима рек, озер и других водных объектов, регламентировало соответствующие способы лесовосстановительных рубок леса. В зависимости от протяженности реки или площади озера, а также лесоэкономического района ширина запретной полосы устанавливалась от 200 м до 20 км. Максимальная ширина утверждена по р. Волге – 20 км по каждому берегу (до Нижегородской области). Такая  же ширина была выделена для притоков р. Волги – р. Оки и Москвы-реки, а также по р. Клязьме и Рыбинскому водохранилищу. Ниже Горьковского водохранилища ширина запретной полосы по р. Волге  уменьшалась до 6 км, по притокам, в основном, 3-4 км. По северным, сибирским и дальневосточным рекам ширина запретных полос устанавливалась от 1 км до 3 км. По указанным нормативам были выделены и при периодическом лесоустройстве детально описаны запретные полосы лесов по берегам водных объектов на площади 26565 тыс. га.

В 50-х годах прошлого века несколькими решениями Совета Министров РСФСР были установлены запретные полосы вдоль нерестовых рек.  Они выделялись с целью создания благоприятных условий для нереста ценных видов рыб, сохранения и обеспечения полноводности и чистоты водоемов. Необходимо отметить, что перечень нерестовых рек и озер был значительно шире перечня рек, озер и других водных объектов, по которым установлены запретные полосы.  Иногда запретные и нерестовые полосы совпадали по ширине, иногда  последние были значительно уже, а иногда они выделялись самостоятельно. Обычная их ширина по стране составляла, в основном, 500 м – 1000 м. На момент принятия нового Лесного кодекса площадь полос лесов, защищающих нерестилища ценных промысловых рыб, составляла 56205 тыс. га. Как для запретных, так и для нерестоохранных полос за последние 50-70 лет при периодическом повторном лесоустройстве устанавливалась расчетная лесосек,  велся государственный учет  лесов по всем его формам (примечание: с 1993 года главное пользование в нерестооохранных полосах запрещено).

Обратим внимание на очень принципиальный момент с точки зрения охраны водных объектов. Сегодня все эти вопросы регулируются Водным кодексом, в частности часть 1 статьи 65 гласит:

«Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира».

И далее, часть 13 этой же статьи указывает на предельное значение прибрежных полос:

«Ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель». Т.е. приравнивается к максимальной ширине водоохранной зоны.

Уважаемый читатель, как, по Вашему мнению, причем здесь постановления ЦИК, СНК, Совмина и т.д.!?  И Рослесхоз здесь абсолютно не в своей теме, это чистой воды прерогатива водного законодательства и водной службы. Попытаться решить эту проблему на межведомственном уровне можно, но Вы видели, сколько времени и средств понадобится на установление границ водоохранных зон и приведение в соответствие документов лесного планирования и государственного лесного реестра! Не верите? Флаг в руки, попытка, как говорится, не пытка.

Коль затронули вопрос правомочности установления водоохранных зон по берегам водных объектов, давайте углубимся еще дальше. Хотя и так, кажется, уже сухим из ситуации не выбраться!

Статья 102 Земельного кодекса устанавливает следующую норму:

«К землям водного фонда относятся земли:

1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах».

А теперь перейдем к Водному кодексу, статья 5:

 «К поверхностным водным объектам относятся:

1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);

2) водотоки (реки, ручьи, каналы);

3) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);

4) болота;

5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);

6) ледники, снежники».

Другими словами, следуя закону, мы вынуждены признать, что реки, озера, ручьи, болота, ледники – это земли водного фонда. Тогда, что делают эти поверхностные водные объекты на землях лесного фонда? Можно сослаться на «гениальную»  фразу из Земельного кодекса, в котором сказано, что нелесные земли предназначены для ведения лесного хозяйства (просеки, дороги, болота и другие). Насчет просек и дорог, можно согласиться, а вот что болота, реки, ручьи, озера, ледники предназначены для повышения продуктивности лесов и максимальной доходности лесного хозяйства,  вообразить, мягко выражаясь, сложно.

К чему эти рассуждения? Да к тому, что ни Лесной, ни Водный, ни Земельный  кодексы реально не работают!

Когда речь на федеральном уровне зашла о включении в состав земель лесного фонда бывших колхозно-совхозных лесов, Роснедвижимость и Минэкономразвития  регулярно и хладнокровно на всех уровнях проводили политику о необходимости перевода этих земель в состав земель лесного фонда. Хотя все понимали абсурдность и незаконность этих действий, т.к. во-первых, это леса бывшего единого государственного лесного фонда СССР, а во-вторых, на эту сомнительную аферу понадобится несколько лет времени и несколько миллиардов рублей.  Последнее обстоятельство тешит надежду и греет душу – пилить, так пилить! До сегодняшнего дня ситуация до конца так и не урегулирована. Кстати, если кто-то считает, что согласно Лесному кодексу все леса в России являются федеральной собственностью, советуем не спешить, а обратиться к  Государственному (Национальному) Докладу Минэкономразвития «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009 году» - всего 308 млн. га земель лесного фонда являются федеральной собственностью, т.е. четвертая часть!  Именно этот документ является официальным, по нему работают Аппараты Президента России и Премьер-министра, Госдума и Совет Федерации (свободный доступ к Докладу имеется на сайте Росреестра).

Не исключено, что по такому же сценарию поступит это ведомство, когда придется поверхностные водные объекты переводить из земель лесного фонда в земли водного фонда. Процедура, напомним, в соответствии с № 172-ФЗ через Правительство Российской Федерации, включающая массу согласований и заключений, о времени и затратах говорить излишне. На сегодня никто этот вопрос не возбуждает, зачем, ведь реки, ручьи, озера, болота – кому они нужны? Лес – это другое дело, есть, где развернуться, пусть он пока побудет на землях сельскохозяйственного назначения, которых в федеральной собственности осталось уже менее 1 процента!

Каков из сложившейся ситуации с водоохранными зонами выход и есть ли он вообще? Да, хоть и провозглашен у нас лозунг о приоритете правовых отношений в государстве, необходимо констатировать, что законы зачастую не исполняются. В первую очередь потому, что они не увязаны между собой.

Поэтому главный вывод – это коренное изменение земельного, водного и лесного законодательства. При этом, уважаемые разработчики и корректоры, нельзя работать над конкретным законом изолированно, во главу угла должен быть поставлен системный подход и обязательно с учетом предполагаемых последствий, временных и материальных. Те экономические обоснования о необходимости принятия того или иного закона, которые доводилось видеть, просто не выдерживают критики.

Второе, на что хотелось бы обратить внимание, это принятие подзаконных актов (правил, указаний, инструкций, форм и т.п.) реально выполнимых и производственно необходимых для разных уровней пользователей как по форме, так  и по содержанию. Так, перегруженность государственного лесного реестра различной информацией очевидна. Справедливости ради следует отметить, что вроде бы безупречный государственный учет лесов, предшественник государственного лесного реестра, также изобиловал цифрами и сведениями, используемыми от случая к случаю,  чаще в научных, а не в практических целях. Примеры приводить не будем, это уже разговор чисто профессиональный, возможно и дискуссионный.

Ну и наконец, как быть со всеми «установленными» водоохранными зонами, запретными и нерестоохранными полосами, включенными в документы лесного планирования и государственный лесной реестр? Скорее всего, ни в Рослесхозе, ни, тем более,  в Росводресурсах об этом особо не думают, есть задачи гораздо поважнее. В чем-то с ними можно согласиться. Но нельзя допускать, чтобы на каждом шагу, как в системе управления лесами, так и в их использовании,  применялись  двойные стандарты и оценка происходящего происходила не по закону, а по понятиям. Это бесперспективная тенденция.

Продолжение следует.



Новости