Правовое регулирование защитных лесов. Часть 3.

 

Настал черед дать оценку двум оставшимся подкатегориям «Лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов». Рассмотрим и детально проанализируем «Леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственного водоснабжения» и «Леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов».

Итак, начнем с «Лесов, расположенных в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственного водоснабжения».

По данным государственного учета лесов по состоянию на 1 января 2008 года всего в лесном фонде  Российской Федерации значилось 1443 тыс. га лесов указанной подкатегории.  При разработке Лесных планов несколькими субъектами были выделены вновь зоны санитарной охраны (Тверская область, Камчатский край, Архангельская область), другими – существенно откорректированы их границы и площади в ту или иную стороны. На сегодня только по 24 субъектам Российской Федерации установлены зоны санитарной охраны (далее ЗСО). Складывается впечатление, что население 72% регионов употребляет в пищу заведомо загрязненную воду. Тут, как говорится, место для фантазии у каждого свое, но факт остается фактом. Хотите конкретики? Пожалуйста.

Только по городам-миллионникам Новосибирску, Омску, Казани и Самаре никаких ЗСО не установлено, отсутствуют они и по таким крупным городам, как Красноярск, Хабаровск, Чита, Смоленск, Новгород, Псков, Воронеж, Курск, Ростов-на-Дону и т.д. Мы уже не говорим о муниципалитетах и сельских поселениях!

На практике в бассейне водозаборов указанных городов и других поселений присутствуют лесные массивы, только в ином функциональном качестве:  зеленых и лесопарковых зон, других защитных лесов, иногда, и эксплуатационных лесов.

 Но, это, в контексте настоящего законодательства, – существенно  большая разница!  Если в зеленых, а особенно, в лесопарковых зонах запрещается любое недропользование и капитальное строительство, включая прокладку и эксплуатацию линейных объектов, то в ЗСО эти виды деятельности не ограничены, поскольку № 52-ФЗ от 30 марта 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» прямого запрета на их осуществление не дает! Мало того, в соответствии с данным законом (статья 18, часть 5) «границы и режим использования ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Т.е., как мы видим, в очередной раз Лесной кодекс входит в противоречие с другими законами, на этот раз с № 52-ФЗ. Еще чернила не высохли с предновогодних поправок в Лесной кодекс, где эти полномочия в статье 81 закреплены за федеральным органом исполнительной власти в области лесных отношений, а по сути, невзирая на госдумовскую юридическую чистку, они нелегитимны. 

Вернемся все-таки к ЗСО. На что хотелось бы в очередной раз обратить внимание. Для выше приведенных категорий защитности какая-то нормативная база (разных лет и разного уровня принятия), за исключением лесопарков, всегда существовала. На сегодня, если очень внимательно изучать Санитарные правила и нормы СанПин 2.1.4.1110-02, в которых прописаны параметры ЗСО, можно с невысокой погрешностью установить  зоны вокруг поверхностных и подземных источников, как для водотоков, так и для водоемов. Но когда эти нормативы, заметим 2002 года, накладываем на карту категорий защитности Московской области и сравниваем с фактически установленными границами ЗСО, видим сплошные нестыковки. В одних местах ЗСО не установлены, в других – пересекаются лесопарковой или зеленой зоной, в третьих – превышают норматив, в четвертых – значительно его занижают. Все потому, что выделялись они ранее (в середине 70-х годов прошлого века)  по временному нормативу В/О «Леспроект», на уже существующее деление по категориям защитности, в котором преобладали зеленые зоны.

И еще один немаловажный факт.  Уже упоминавшаяся нами Инструкция о порядке отнесения лесов к категориям защитности, утвержденная Приказом Гослесхоза СССР № 157 от 24 сентября 1979 года,  установила иерархию категорий защитности лесов первой группы  по режиму ведения хозяйства и использованию защитных лесов. Возглавляют этот список… «Леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения» с самым строгим режимом хозяйствования, включая запрет на проведение различных видов рубок! А зеленые зоны (в том числе  лесопарковая часть) находятся только на 11- ой позиции. Прошло 40 лет и мнение законодателей осуществило крен в сторону зеленых зон, что, согласитесь, спорно: без чистой и здоровой воды некому будет пользоваться благами зеленых зон. Сегодня, когда необходимо построить автомобильную дорогу или трасу ЛЭП в границах зеленых и лесопарковых зон, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 1007 от  14.12.2009 г. необходимо предусмотреть компенсацию изымаемой площади за счет другой категории защитности.  Какой категорией (подкатегорией) защитности пользоваться в Московской области? Конечно же, на 99% лесами первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения, их ведь почти 250 тыс. га.

Какие напрашиваются выводы?

Первое. В абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации ЗСО не установлены, что является прямым нарушением № 52-ФЗ от 30 марта 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». И следует разобраться, чья вина здесь больше, т.к. на поверхности – это прямая функция Минздрава Российской Федерации и Роспотребнадзора.  С нашей точки зрения пора бы Главному санитарному врачу России, утверждавшему, кстати, Санитарные правила и нормы в 2002 году, обратить внимание на отсутствие ЗСО в ряде регионов, в том числе на нарушение их эксплуатации – там, где они  установлены. Контролировать ввоз заморских окорочков и овощей, безусловно, необходимо, но для начала надо самим чистую воду употреблять, чтоб и ее вскорости цистернами не импортировать.

Второе. Фактически установленные ЗСО противоречат существующим санитарным нормам и правилам. Эту работу необходимо срочно активизировать на межведомственном уровне с привлечением специалистов по лесоустройству, землеустройству, геодезии и картографии.

Третье. Полномочия по установлению границ ЗСО не входит в компетенцию Рослесхоза, а согласно законодательству является прямой функцией органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, присутствует несоответствие Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Четвертое. Только после приведения границ ЗСО в нормативно-правовое поле возможно внесение их параметров и характеристик в государственный лесной реестр, а затем корректировка документов лесного планирования, включая лесной план, лесохозяйственный регламент (эти изменения коснутся расчетной лесосеки) и проект освоения лесов (как следствие, изменится норма пользования на арендованной территории).

Пятое. Вызывает недоумение позиция лесного законодательства осуществлять в ЗСО использование лесов более активное и доступное, чем в зеленых и лесопарковых зонах, противоречащее изначальной функциональной роли и значимости лесов первого и второго поясов зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственного водоснабжения.

 

Теперь коснемся последней подкатегории анализируемой категории защитности – «Лесов, расположенных в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов».

Сразу же отметим первое несоответствие Лесного кодекса № 33-ФЗ от 14 марта 1995 года «Об особо охраняемых природных территориях», в соответствии со статьей 2 которого лечебно-оздоровительные местности и курорты являются особо охраняемыми природными территориями (далее ООПТ). А коль мы выделили отдельную категорию защитности «Леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях», то святое место анализируемой подкатегории защитности находиться среди ООПТ. Это несоответствие только подтверждается Федеральным Законом о регулировании курортной деятельности в Российской Федерации № 26-ФЗ от 27 января 1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», согласно статье 2 которого лечебно-оздоровительные местности и курорты являются ООПТ.

Но это так, для разминки. Согласно упомянутому нами № 26-ФЗ лечебно-оздоровительные местности и курорты (далее ЛОМК) могут быть федерального, регионального и местного значения. Поскольку законодательство не предполагает дифференциацию по зонам охраны в зависимости от статуса  конкретного курорта, необходимо констатировать, что зоны охраны должны быть установлены для всех ЛОМК. А как же иначе. Общедоступная информация говорит о наличии в России всего восьми курортов федерального значения по Ставропольскому краю, Калининградской области и Алтайскому краю, по ним, по крайней мере, есть соответствующие постановления Правительства Российской Федерации о придании соответствующего статуса. Тем не менее, по независимым источникам в России число курортов  достигает 350, разведано и описано до 4000 источников минеральных вод, месторождений лечебных грязей до 470, климатических районов – свыше 450.

Что мы наблюдаем в действительности? Всего по данным государственного учета лесов по состоянию на 1 января 2008 года площадь лесов, расположенных в первом, втором и третьем зонах санитарной охраны ЛОМК, составляет 935 тыс. га. Мы не можем достоверно проанализировать эту площадь. Во-первых, потому, что нормативы по установлению (в частности второй и третьей зоны) не содержат физических величин, все на абстрактном уровне и не выдерживает никакой критики. Во-вторых, реестр ЛОМК закрыт или его вообще не существует. Да, мы знаем, что наибольшая площадь лесов ЛОМК сосредоточена в Тверской области и Краснодарском крае – примерно по 310 тыс. га, но почему их всего 100 га в Московской области или вообще нет в Нижегородской, Ростовской или Новгородской областях – остается загадкой.

Хотя, конечно же, по процентному количеству субъектов Российской Федерации, где данная подкатегория защитности установлена, эта величина значительно превышает предыдущую (СЗО): 53% против 29%.

Как и в ЗСО источников питьевого и хозяйственного водоснабжения, леса, расположенные во всех трех зонах округов санитарной защиты ЛОМК по своему статусу уступают зеленым и лесопарковым зонам в части разрешения капитального строительства, осуществления недропользования и т.д. Кстати, в упомянутой нами иерархии, по  Инструкции Гослесхоза 1979 года, курортные леса (первые две зоны)  занимали вторую строчку, в аккурат за зонами санитарной охраны источников водоснабжения!

Если коснуться истории вопроса, то раньше, в бытность Гослесхоза СССР, этот вопрос регулировался немножко иначе. Постановлением Совета Министров СССР от 5 сентября 1973 года № 654 было утверждено Положение о курортах, в соответствии с которым также выделялись три зоны округов санитарной защиты курортов. Но тогда по режиму заготовки древесины  в первых двух зонах рубки главного пользования запрещались, а в третьей разрешались с небольшим ограничением по площади лесосеки и другими организационно-техническими параметрами. Такая норма повторялась во всех законодательных и подзаконных актах, вплоть до принятия Лесного кодекса 2006 года. Авторами было предложено ввести ограничительный режим во всех трех зонах.

 На сегодня, в соответствии с  Особенностями  использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенными в водоохранных зонах, выполняющими  функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов и особо защитных участков лесов, утвержденными  Рослесхозом 14 декабря 2010 года № 485, для данной подкатегории защитности регламентирован уход за лесами, хотя одновременно по статье 105 не запрещены и рубки спелых и перестойных насаждений. Как мы знаем, подзаконный акт не должен противоречить основному закону!

 Кстати, эти Особенности разработаны неверно. Здесь присутствуют, как минимум, две крупные ошибки.  Во-первых, раздел «Воспроизводство лесов» включает уход за лесом, лесовосстановление и почему-то рубки спелых и перестойных насаждений. Во-вторых, статья 105, часть 2 напрямую делегирует Рослесхозу установить порядок проведения выборочных рубок в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов. Это подтверждается и Положением о Рослесхозе (п. 5.3.41). Т.е. должен быть не регламент использования всех защитных лесов, а конкретно – регламент проведения выборочных рубок! Документ очень слабый, совершенно не проработанный, допускает массу разночтений. По нему работать невозможно.

 Тем не менее, мы отвлеклись. Факт заключается в другом. Для всех зон округов  санитарной охраны ЛОМК устанавливается одинаковый режим, в крайнем случае, нигде не выделяется отдельно третья зона со своими особенностями. Правильно ли это? Тут могут быть разные мнения. С нашей точки зрения, поскольку выборочные рубки спелых и перестойных насаждений разрешены практически для всех защитных лесов, то, конечно же, не следует выделять отдельно  третью зону округов ЛОМК. В России достаточно территории для «экспериментов» по  сплошным рубкам, а в местах отдыха и лечения граждан демонстрировать нашу «культуру освоения лесов» не стоит!

Ну и напоследок.  К сожалению, и для данной подкатегории защитности наблюдается наложение Лесного кодекса Российской Федерации на другой закон,  а именно - № 26-ФЗ от 27 января 1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», в соответствии со статьей 16, ч. 2 которого «границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

В этой связи должна быть активизирована работа Минздрава России, МПР России и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по исполнению соответствующего законодательства в области здравоохранения и природоохранной деятельности. Эти ведомства совместно с Правительством Российской Федерации и региональными структурами, а не Рослесхоз должны устанавливать соответствующие охранные зоны вокруг лечебно-оздоровительных местностей и курортов и определять режим их использования!

Спросите Вы, какой же все-таки орган государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений уполномочен  относить леса к защитным лесам (все перечисленные выше категории и подкатегории), т.е. кто конкретно исполняет статью 81, часть 39? Федеральное агентство лесного хозяйства? – отнюдь, в Положении об этом органе ни слова об этой деятельности не сказано. Да, и не может быть по определению: водоохранные зоны – полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (под контролем МПР и Росводресурсы), охранные зоны вдоль железных дорог – полномочия Росжелдора, придорожные полосы – полномочия Росавтодора и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, зеленые и лесопарковые зоны – полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, зоны санитарной охраны источников водоснабжения – также полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (под контролем Роспотребнадзора и Минздрава), округа санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов – полномочия Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

 

 

 

(вместо эпилога) 

 

Вот такое наше законодательство, состоящее из сплошных противоречий. Мы рассмотрели 8 (восемь!) федеральных законов, абсолютно не увязанных между собой только по одному вопросу  – установление границ защитных лесов. А совсем не коснулись охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоустройства и государственной инвентаризации, использования лесов, ценообразования на лесные участки, собственности на леса, доходности лесного сектора и т.п. Уверены - там противоречий не меньше. Как работать на местах, в управлениях и лесничествах, проектировать лесные участки, разрабатывать проекты освоения и проводить по ним экспертизу, определять расчетную лесосеку, заниматься освоением лесов, контролировать арендаторов, подавать декларации и т.д.?! Хотите пари – любой на выбор проект освоения лесов, любой лесохозяйственный регламент после его объективного и независимого  рассмотрения можно браковать! А дальше – по известной цепочке!

 Печально? Что ж, согласны, в такие условия мы все поставлены. И будет это до тех пор, пока идеология не найдет, если уж не единомышленника, то, хотя бы, умного советника, со стороны практика. Нет? – тогда продолжаем действовать по понятиям, современной России это, наверное, ближе.

 Если найдутся после этого специалисты, утверждающие, что приведенные здесь проблемы не главные и надуманные, такова их воля. Мы убеждены, что первичное - лес и его предназначение, все остальное – базируется на этом, грамотно и прочно возведенном фундаменте.

 

 



Новости