Правовое регулирование защитных лесов. Часть 2.

 

Мы рассмотрели только водоохранные зоны. Как происходит с другой  категорией – «Леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов» и ее подкатегориями, все ли там благополучно – давайте проанализируем и порассуждаем.

Напомним, что в данную категорию входят:  

·        защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

·        леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

·        зеленые зоны;

·        лесопарковые зоны;

·        городские леса;

·        леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

 

Итак, начнем с защитных полос лесов вдоль дорог. Анализ, как и в предыдущем случае,  будем проводить с оценкой полномочий их установления, фактического состояния и нормативов, предусмотренных законодательством.

В соответствии с Земельным кодексом РФ,  Федеральным законами  № 257-ФЗ от 08.11.2007 г. «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации» и  № 17-ФЗ от 10.01.2003 г. «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» понятие «защитные полосы лесов» вообще отсутствует. Этими законами устанавливаются полосы отвода и охранные зоны (для железных дорог) и придорожные полосы (для автомобильных дорог). И только.

 Происходит очевидная и очередная накладка Лесного кодекса на смежные законы, призванные регулировать конкретную норму - защиту дорог от снежных и песчаных заносов для бесперебойного функционирования автомобильного и железнодорожного  транспорта. При дальнейшем рассмотрении проблемы упустим полосы отвода – это земли транспорта, состоящие из собственно полотна дороги, искусственных сооружений, линейно-путевых зданий и объектов дорожного сервиса. Речь идет об охранных зонах, которые распространяются на местности за полосой отвода и располагаются на землях других категорий, включая и земли лесного фонда.

Поскольку использование автомобильных  и железных дорог регулируется разными ведомствами (Федеральным агентством железнодорожного транспорта и Федеральным дорожным агентством), порядок установления охранных зон и придорожных полос и их нормативы существенно отличаются.

В зависимости от принадлежности и расположения автомобильных дорог в пределах одного или нескольких субъектов Российской Федерации,  решение об установлении границ придорожных полос автомобильных дорог федерального, регионального или муниципального, местного значения или об изменении границ таких придорожных полос принимается соответственно федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления. Т.е. для автомобильных дорог федерального значения решение об установлении придорожных полос принимается Федеральным дорожным агентством, для автомобильных дорог межрегионального и муниципального  значения -  уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для автомобильных дорог местного значения - органом местного самоуправления.

Обозначение границ придорожных полос автомобильных дорог на местности осуществляется владельцами автомобильных дорог за их счет.

Это конкретная правовая норма  дорожного законодательства и нигде здесь полномочия Рослесхоза по установлению придорожных полос не упомянуты.

Каковы нормативы ширины придорожных полос автомобильных дорог? В соответствии с № 257-ФЗ, в зависимости от класса автомобильной дороги, ширина придорожных полос варьирует от 25 м до 75 м.  Не уходя в дебри, признаемся, что по большинству дорог федерального,  межрегионального и муниципального значения ширина должна быть установлена в размере 75 м. В настоящее время по всем автомобильным дорогам указанной принадлежности действует ширина в размере 250 м, т.е. почти в 3,5 раза превышающая норматив.

Решение об установлении границ охранных зон вдоль железных дорог принимается Федеральным агентством железнодорожного транспорта по заявлению заинтересованной организации, которая путем установки специальных знаков обозначает границы на местности.  В соответствии с Нормами  расчета охранных зон (Приказ Минтранса от 06.08.2008 г. № 126) ширина охранной зоны устанавливается для пустынных и полупустынных районов – не менее 500 м, для остальных районов – не менее 100 м. Напомним, что на землях лесного фонда установлены защитные полосы вдоль железных дорог в размере 500 м. Везде, на всей территории, от Калининграда до Хабаровска, от Архангельска до Калмыкии!

Мало этого. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2006 г. № 611 «О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог» границы охранных зон могут устанавливаться в случае прохождения железнодорожных путей:

а) в местах, подверженных снежным обвалам (лавинам), оползням, размывам, селевым потокам, оврагообразованию, карстообразованию и другим опасным геологическим воздействиям;

б) в районах подвижных песков;

в) по лесам, выполняющим функции защитных лесонасаждений, в том числе по лесам в поймах рек и вдоль поверхностных водных объектов;

г) по лесам, где сплошная вырубка древостоя может отразиться на устойчивости склонов гор и холмов и привести к образованию оползней, осыпей, оврагов или вызвать появление селевых потоков и снежных обвалов (лавин), повлиять на сохранность, устойчивость и прочность железнодорожных путей.

Но, во-первых, если «могут», то возможен и второй вариант – «не могут» или «могут, но не обязательно»! А во-вторых,  не вся Россия представлена пустынями и полупустынями!  Скорее, наоборот, всего-то таких субъектов от силы 3-4, где и лесистость на уровне 1-3%. Даже, если допустить установление охранных зон на всей территории лесного фонда, то можно смело сделать вывод, что мы самостоятельно завысили площадь защитных полос вдоль железных дорог ровно в 5 раз!

Итак, какие можно сделать выводы по данной подкатегории?

1.     Налицо подмена понятий «защитные полосы вдоль железных и автомобильных дорог», «придорожные полосы автомобильных дорог», «охранные зоны железных дорог»;

2.     Несоответствие Лесного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации», № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» в части регулирования нормального функционирования автомобильных и железных дорог и выделения соответствующих защитных полос (зон);

3.     Порядок установления защитных полос лесов вдоль автомобильных и железных дорог противоречит порядку установления придорожных полос автомобильных дорог и охранных зон железных дорог;

4.     Нормативы ширины защитных полос вдоль дорог в соответствии с Лесным кодексом противоречат нормативам придорожных полос автомобильных дорог согласно № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации» и нормативам охранных зон  железных дорог согласно № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»;

5.     Площадь защитных полос лесов вдоль автомобильных и железных дорог, установленная в лесохозяйственных регламентах, лесных планах, проектах освоения и приведенная в государственном лесном реестре  в общем размере 4941 тыс. ганелегитимная, по предварительным данным завышенная в 3,5-5 раз;

6.     Несоответствия установления в лесном фонде защитных полос лесов вдоль автомобильных и железных дорог существенным образом сказываются на освоении лесов и развитии транспортной инфраструктуры.

 

О лесах, расположенных в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, поговорим чуть позже, когда будем анализировать зоны округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

 Самое время остановиться на «Зеленых зонах»,  «Лесопарковых зонах» и «Городских лесах», которые после принятия Лесного кодекса наделали столько шороху, что до сих пор, невзирая на ряд принципиальных поправок в законодательство, не позволяют расшить ситуацию с их регулированием.

Начнем с истории. Основами лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 года и Лесным кодексом РСФСР 1978 года к первой группе лесов отнесены, помимо других категорий защитности, также  городские леса и леса зеленых зон вокруг городов, других населенных пунктов и промышленных предприятий. На основании постановления Совета Министров СССР от 11 января 1979 года № 37 разработана и утверждена Приказом Гослесхоза СССР от 24 сентября 1979 года Инструкция о порядке отнесения лесов к категориям защитности. Пожалуй, это до сегодняшнего дня единственный правоустанавливающий документ, в котором более-менее подробно приведены принципы, критерии и нормативы деления лесов на группы и категории защитности.

По городским лесам в Инструкции дается четкое определение, которое трактуется и сейчас примерно в той же редакции:  «К городским лесам относятся леса, находящиеся в границах утвержденной в установленном порядке городской черты городов, рабочих поселков и других населенных пунктов».

К зеленым зонам относились леса, расположенные за пределами городской (поселковой) черты, выполняющие важные защитные, санитарно-гигиенические и оздоровительные функции. Подразделялись зеленые зоны на лесопарковую и лесохозяйственную части. При этом размеры зеленых зон и их лесопарковых частей устанавливались по нормативу, регламентированному  ГОСТом 17.5.3.01-78 «Охрана природы. Земли. Состав и размер зеленых зон городов», в зависимости от численности населения, природно-климатической зоны и лесистости территории.  Проектировались зеленые зоны чаще всего при лесоустройстве или при специальных исследованиях по инициативе областных (республиканских, краевых) органов исполнительной власти и утверждались однозначно по решению союзного, а позже  федерального органа исполнительной власти в области лесных отношений.

Основами лесного законодательства Российской Федерации 1993 года дополнительно к первой группе лесов прибавились лесопарки, по которым никакого норматива во все времена не существовало, кроме ряда директивных документов СНК и ГКО СССР довоенных лет и первого послевоенного периода, касающихся гг. Москвы и Ленинграда.

Лесным кодексом Российской Федерации 1997 года и лесопарки, и городские леса уже нигде не упоминаются, а де-факто продолжают существовать (и не только на бумаге!): по ним ведется государственный учет лесов, выделяется финансирование на лесохозяйственные мероприятия, они по-прежнему являются федеральной собственностью. Да, управление этими лесами не в полной мере  являлось функцией федерального органа исполнительной власти в области лесных отношений, больше это проявлялось на уровне контрольно-надзорных мероприятий. К сожалению,  тогда, в 1997 году, за 4 года до принятия нового Земельного кодекса Российской Федерации, было положено начало подмене понятий функционального назначения лесов их принадлежности к категориям земель. Так, категория защитности «городские леса» выпала не только из состава государственного лесного фонда, но и из первой группы лесов, ее классифицировали как «леса на землях городских поселений»! И только, относи их хоть к резервным лесам, хоть к эксплуатационным, хоть к спецзонам!

Лесной кодекс Российской Федерации 2006 года еще больше добавил путаницы в этом вопросе. Кажется, восстановили городские леса, лесопарки, на месте остались зеленые зоны. Но, поскольку последние две подкатегории защитности идут одной строкой, возникает справедливый вопрос: что считать лесопарками, а что зелеными зонами. Допустим, что, как упоминалось выше, никаких нормативов по лесопаркам никогда не было, оставим их в прежнем виде для двух столичных городов, площадью около 200 тыс. га (уточним: сюда отнесены бывшие леспаркхозы гг. Москвы и С.-Петербурга).  По логике, все остальное в этой строке должно стать зеленой зоной. Площадь – 14 млн. га! Режим их использования статья 105 предусматривает наижесточайший – только выборочные санитарные рубки и запрет на любую хозяйственную деятельность, включая строительство ЛЭП, трубопроводов, газопроводов, добычу полезных ископаемых, ведение сельского и охотничьего хозяйства. Извините, норма бредовая!

 Сознательно ли шли авторы Лесного кодекса по такому пути, трудно сказать, предполагаем, что нет – просто из-за отсутствия системного взгляда на леса и прогноза на несколько шагов вперед. Не были просчитаны последствия! А когда они всплыли, принялись латать дыры. Скажем честно, отдельные попытки в изменении законодательства  на «шажок» ситуацию улучшили. Но в целом – остается ворох проблем и эти бесконечные ссылки на очередной ФЗ существенно ничего не решают, а дают повод возникновению новых нарушений, которые даже в суде квалифицируются по-разному.

Одна из  неудачных идей Лесного кодекса 2006 года состояла в одновременной трактовке лесопарков, как территориальной единицы управления и категории защитности. Сколько сегодня лесопарков в России? -  два или три, не важно, пусть нас поправят в Рослесхозе. А путаницы – хоть отбавляй! Что мешало их назвать теми же лесничествами, расположенными в зоне отдыха города (поселения) или внутри его?! Ничто. Затем понадобилось три года (в том числе при усилии авторов этих строк), чтобы развести «зеленые зоны, лесопарки» на «зеленую зону» и «лесопарковую зону». Одновременно статья 8.1  № 201-ФЗ ввела понятие преемственности между бывшими лесохозяйственными и лесопарковыми частями зеленых зон. Потом еще были поправки, но  они ситуацию так и не разрулили до логичного конца.

В частности, в статье 105 фигурируют два взаимно исключающие понятия. Вдумайтесь! С одной стороны, изменение границ лесопарковых и зеленых зон, приводящее к уменьшению их площади, не допускается. С другой стороны, площади и границы лесопарковых и зеленых зон определяются в установленном Правительством Российской Федерации порядке. Можно по разному относиться к русскому языку, но нельзя в федеральном законе заниматься словоблудием. Или то, или другое. После этого рассуждать и разводить руками – это тема базара или стадиона.

С нашей точки зрения, правильным и логичным было бы второе решение за минусом первого. Что здесь крамольного? Существует ГОСТ, да, старенький.  Подновите его, Рослесхоз и Правительство РФ, введите «критерии и нормативы современного уровня», организуйте работу, подкорректируйте площади и границы в ту или иную сторону. Что мешает? Средства и время - на два порядка ниже по сравнению с водоохранными зонами, запретными и нерестоохранными полосами!

Придуманная вместо этого процедура в виде компенсации изъятых площадей зеленых и лесопарковых зон при изменении их границ за счет других категорий защитности или эксплуатационных лесов, находящихся хоть в 100 км от города (поселения), – абракадабра в обход законодательства. Правильно, против лома нет приема,… если нет другого лома. Поясним, можно десять лесных кварталов вокруг города с лесопарковой зоной перевести в категорию, допустим, эксплуатационных лесов, заниматься их рубкой, недропользованием и т.п.  А для соблюдения баланса за 100 км от жилого массива из состава эксплуатационных лесов выделить лесопарковую зону (в ольшанике или на мари!)  – на машине, тракторе, квадроцикле или велосипеде, езжай, горожанин, прогуляйся, подыши озоном. А спать придется под вой заводской трубы и запахи сероводорода. Лепота!

Спрашивается, почему нельзя все решить цивильно, прозрачно, без всякого рода липких схем, а главное – в интересах населения города (поселения)? Скорее всего, все знают ответ на этот прозаичный вопрос, многие просто озвучивать боятся. Посмотрите, почти 4 млн. га лесов в России составляют лесопарковую зону. Согласно всем последним редакциям Лесного кодекса на этой территории запрещено использование лесов для строительства и эксплуатации линейных объектов. Уважаемый читатель, Вы верите в это? Правильно, не верите и не верьте впредь! Иначе город вымрет, включая несокрушимую столицу – Мамай не понадобится! И еще знайте, что любой карьер в зеленой и лесопарковой зонах Московской области (83% территории!) – нелегитимен. И любая шахта близ Кемерово, окруженная лесом, – незаконна. И все объекты нефтегазовой инфраструктуры вокруг Сыктывкара, Ухты, Перми, Нижневартовска, Ноябрьска и иже с ними, там, где были ранее установлены лесопарковые зоны, - давно надо закрыть, т.к. функционируют они вне правового поля.

Тогда, почему же принимаются абсолютно не жизненные законы? Наверное, кому-то так удобно.

Но жизнь на месте не стоит. Закон для того и существует, чтобы его нарушать (или обходить) – кому как удобно. Предварительный анализ показывает, что площадь зеленых и лесопарковых зон заметно сокращается. Данная тенденция только будет усиливаться, ведь никто не остановит развитие поселения. Какие бы цифры не значились в официальной статистике и лесном реестре. Наверняка,  в ближайшее время еще появится десяток поправок в законодательство, которые учтут в той или иной степени «пожелания трудящихся».  Но латание дыр, как известно, не улучшает качество товара, только продлевает его жалкое существование с непременным лучиком надежды на обновку.  Один из руководителей Рослесхоза часто приводил пример с лоскутным одеялом, когда речь заходила о низкой эффективности освоения территории многими и чаще мелкими арендаторами. На сегодня Лесной кодекс напоминает пресловутое «лоскутное одеяло» и мы уже не в состоянии определить, где канва, а где заплаты. При этом нас убеждают в экономических, экологических и социальных преимуществах реализации Лесного кодекса…

Продолжение следует.



Новости